Olivier Rozenberg, professeur à Sciences Po, Centre d’études européennes et de politique comparée, répond à nos trois questions dans L’OURS 521, septembre-octobre 2022.
L’assujettissement du Parlement est-il inscrit dans les institutions de la Ve République ?
Je suis plus mesuré que la plupart des observateurs sur la question. Le Parlement français est sans doute un peu plus faible que ses homologues mais il a de beaux restes et dispose de multiples ressources, en partie renforcées en 2008. Les crises dans la vie politique de ces quinze dernières années ont souvent été interprétées comme les preuves d’une faiblesse insigne de l’institution : Sarkozy face à la grogne d’une partie de sa majorité et à l’obstruction de la gauche, Hollande gérant la fronde à coups de 49-3 et le premier Macron faisant face à une hémorragie sans précédent de son groupe parlementaire. J’ai tendance à y voir au contraire une sorte de revanche du Parlement. Les équipes au pouvoir, de plus en plus pressées par le temps, de plus en plus stressées par des sondages de popularité, ont la tentation naturelle de passer en force au Parlement ou tout simplement de s’en passer. Eh bien celui-ci se venge d’une certaine façon en jouant différentes cartes à sa disposition : la controverse, l’indiscipline, le couac, le pourrissement, l’enquête publique… Ses cartes sont loin d’être négligeables et contribuent in fine à peser tant sur l’action publique que le destin électoral des présidents et majorités sortantes.
Tout cela n’est certes pas totalement satisfaisant et l’on peut imaginer des situations où les vertus du Parlement ne seraient pas révélées par les effets de la croyance en sa marginalité. Le problème est que ces vertus sont difficiles à percevoir et à attester. Toutes les grandes lois sont modifiées au Parlement, toutes. Les députés et les sénateurs font leur boulot : ils auditionnent, ils amendement, ils négocient, ils ergotent. Qui le sait ? Qui en sait gré à l’institution ? Il est vrai que, souvent, ces amendements ne remettent pas fondamentalement en cause l’équilibre du texte. Mais est-ce ce que l’on attend d’un parlement à l’heure de la présidentialisation de l’ensemble des démocraties occidentales ? J’en doute. On gagnerait à assumer une fonction plus modeste pour le Parlement, comme atelier, au sens artisanal, de bonification de l’action publique via la législation mais aussi le contrôle.
Pensez-vous qu’à l’issue des élections une nouvelle donne sur la pratique parlementaire soit possible ? (De la part du gouvernement ou venue des parlementaires)
Le mois de juillet 2022 et ses coups de théâtre nocturnes au Palais-Bourbon ont révélé aux yeux de tous qu’une nouvelle donne était effectivement en place. On a vu que le gouvernement arrivait à gouverner mais au prix de l’adoption de nombreux amendements, du renoncement à certaines dispositions importantes et de manifestations assez spectaculaires de son infériorité numérique. Difficile de dire si cette situation est durable. L’abstention bienveillante de LR n’est pas la seule solution pour la majorité mais c’est la plus logique à différents égards. Et cela place le gouvernement en situation de fragilité pour peu que la situation économique, sociale ou politique se tende. D’ailleurs, contrairement à ce qu’on dit, l’article 49-3 n’apporte aucune protection mécanique au gouvernement – y compris sur le budget. Comment exclure que la gauche, LR et le RN votent un jour la même motion imposant la démission du gouvernement ?
Le retour de l’Assemblée sur le devant de la scène politique et médiatique est bien sûr une bonne nouvelle. Difficile de se réjouir pleinement cependant. D’une part parce que nul n’aurait à gagner de l’immobilisme du pouvoir dans la situation actuelle de crises multiples. D’autre part parce que la polarisation entre la majorité et les oppositions est telle qu’elle semble annihiler la capacité du Parlement à faire émerger des compromis. On assiste à la place à une chorégraphie un peu dérisoire dans laquelle la majorité feint de tendre la main pour pouvoir dire qu’elle est refusée. De son côté, les oppositions se cachent derrière les rideaux et poussent à la faute la majorité pour mieux dénoncer les manquements aux règles démocratiques. L’exemple des parlements voisins est ici utile. Les élus britanniques cognent fort chaque semaine lors du Question time mais, simultanément, les backbenchers de tout bord parviennent à rédiger ensemble des rapports d’information et d’évaluation au sein des Select committees. Leur qualité, leur portée sont remarquables. De même, les Allemands ont compris que la condition sine qua non pour passer des compromis était de fermer leurs réunions de commission. C’est ce qu’il nous manque pour l’instant : des instances parlementaires discrètes, par forcément secrètes, qui permettent d’opérer un dialogue un peu plus authentique entre députés de bonne volonté.
Comment et faut-il renforcer le parlementarisme ?
Il le faut mais sans en attendre une révolution et sans obsession pour une illusoire martingale constitutionnelle. Les pistes sont en fait multiples et nécessitent d’évaluer avec précision les effets attendus de telle ou telle disposition. C’est un peu ce qu’avait lancé l’Assemblée en 2017 avec différents chantiers qui ont été malheureusement sabordés pour la plupart. J’en citerai six : la réforme du mode de scrutin pour les législatives, la mise en place d’un statut local du parlementaire, la création de procédures de contrôle parlementaire sans sanction du président, le renforcement de l’expertise scientifique des groupes parlementaires, la restructuration complète du système de commissions parlementaires et l’articulation des institutions parlementaires avec les différentes procédures dites de démocrate continue qui permettent au citoyen d’agir entre les élections.
La pierre angulaire, c’est le passage à une proportionnelle authentique, c’est-à-dire concernant une bonne part des élus et avec des circonscriptions pas trop petites. La proportionnelle modifierait la structure d’opportunité des partis quant au jeu d’alliance. Elle pousserait aux coalitions et ce faisant limiterait mécaniquement la verticalité présidentielle. J’ajoute que le niveau du Rassemblement national rend crédible l’hypothèse qu’il arrive en tête dans de très nombreuses circonscriptions. Ainsi le scrutin majoritaire qui l’a longtemps écarté de l’Assemblée pourrait lui devenir profitable et peut-être lui ouvrir les portes du pouvoir.
Propos recueillis par Arthur Delaporte